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新中国对外援助分析
2020-04-23 19:55
论文题目:新中国对外援助分析
首要说明:本文版权归作者所有,转载请注明。
论文来源:本文内容转载相关网站
论文作者:张星
作者单位:内蒙古农业大学
论文语种:中文
论文字数:31384
论文专业:社会学专业
论文层次级别:硕士毕业论文
研究方向:对外政策研究
论文用途:毕业答辩
论文数据处理要求:无相关数据处理要求
论文解决关键点:本硕士论文通过对中国在改革开发时期的援助外交策略研究,认为中国优秀传统文化也在对外援助理念的形成中占据重要地位。
论文目前状态:论文答辩通过。
论文部分内容:
摘要:追溯中国的对外援助,始于上世纪50年代初期,即新中国成立伊始。新中国建立初期,中国的对外援助策略主要受到国内建设水平和国际环境的影响。在任何时期,中国的对外援助政策都是随着国家的外交策略而调整;并且在任何时期,国际时代主题的变化都是中国调整对外策略的一个重要方面。此外,中国优秀传统文化也在对外援助理念的形成中占据重要地位。
关键词:新中国;对外援助;分析
一、建国后中国共产党对外援助思想的形成
(一)思想源流:中国传统文化的借鉴
    中国优秀传统文化渊源流长,具备深刻的文化内涵。在任何历史时期的发展中,中国的各个层面均受到来自传统文化的影响,外交政策也不例外。周恩来总理曾经说过,“中国具有五千年的灿烂文化,在处理外交关系上,我们要以自己的东西为主,即把中国优秀的文化内涵灵活运用到外交关系当中来”。无独有偶,美国著名学者约翰·洛弗尔在论及传统文化与外交政策时,指出“任何民族国家的传统文化背景都将孕育其统治策略和外交政策”。可见,作为外交政策重要内容之一的对外援助理论,也将深受中国优秀传统文化的影响。
1.“仁爱”精神
中国传统文化深受儒家正统思想的影响。在儒家思想中,“仁爱”是最高的道德境界,即倡导“仁者爱人”的精神理念。 “仁”即爱人,任何人都应追求“仁爱之心”,表现出对他人的关心和同情。何为“仁”?孔子言,“克己复礼为仁”,即克制自己的私欲,依照礼仪去做,便是“仁”。如何能够表现出“爱人”?孔子提出,“己所不欲,勿施于人”和“己欲立而立人,己欲达而达人”。前者之意为:自己不喜欢的,不应当施之于他人;后者之意为:人与人之间的交往,应当注重推己及人,即爱自己则爱他人,帮助自己则帮助他人。也就是说,在人际交往过程中,要怀抱一颗“爱人”的心,不能做伤害他人却有利于己的事情。儒家思想中强调的“仁爱”精神不仅是人际交往的准则,同时也能够延伸到国家政治层面,即仁政。“仁政”之意;是指提倡统治者以“仁爱”之心治理国家、爱民如己,做到利民济世。
新中国建国以来,“仁爱”精神成为了处理国际关系和制定外交政策的理论来源。首先,在国际交往中,中国一向秉承友好邦交,善待他国的理念;其次,在外交政策中,各个环节体现中国与他国礼尚往来和建立互利互惠合作关系的“仁者”行为。例如,新中国成立之初,面对严峻的国际形势,中国敢于冲破美苏经济封锁和政治孤立,积极与第三世界国家建立友好合作关系,力图实现双方共同发展和进步;在国内经济困难的情况下,依然怀有“仁爱”之心,对亚非第三世界国家开展对外援助,帮助受援国发展经济,早日取得民族独立。因此,自新中国成立以来,对外援助理念就以“仁爱”精神为基调。
2.“重义”观念
中国传统儒家文化对“利益”与“道义”之间的关系有所探讨,提出了“重道义而轻利益”的思想观念。孔子道,“君子喻于义,小人喻于利”,即君子追求道义,而小人追求利益。“利”和“义”的取舍是划分君子和小人的标准,当两者发生冲突时,舍利取义是正确的道德行为准则。在面对生命与道义冲突时,孟子指出,“生我所欲也,义亦我所欲也;二者不可兼得,舍生而取义者也”,也就是说,为了取道义宁愿舍弃生命。荀子提出“义与利者,人之所两有也。义胜利者为治世,利克义者为乱世。上重义则义克利,上重利则利克义”。经过荀子的进一步发展,“重道义而轻利益”的价值观念不仅是做人处事的根本,同时也成为治理国家的理念。正是这种思想铸造中华民族“重义轻利”的民族气节。
新中国成立以来,中国各项对外政策的制定都受到传统义利观的影响,对外援助政策也是如此。在开展对外援助过程中,一方面,中国虽以国家利益为主要出发点,但是从不只考虑本国利益最大化,而忽视他国权益,而是以国际关系准则为本国的行动指南,力图实现共同发展;另一方面,中国的对外援助工作并不只是为了本国的利益,反而在很多情况下,中国以牺牲本国利益为代价,做到了帮助贫困和寻求正义,例如,上世纪50年代,在中国对阿尔及利亚的援助中,当面临与法国建交获取“利益”以及帮助阿尔及利亚解放获取“道义”的抉择时,中国选择了“道义”一边,对阿尔及利亚人民展开经济和军事救援,帮助其推翻法国殖民,最终取得民族独立。
3.“和合”理念
“和”体现了中国传统文化的精神内核,主要在于和谐、祥和、温和之意;“合”则是中国传统文化中实现和谐的方法,即通过合作、联合和融合实现“万物和谐”。“和合”理念体现了对立和矛盾的各事物之间合作和融合之后的和谐统一发展。孔子提出,“礼之用,和为贵,先王之道,斯为美,小大由之”。其中,“和为贵”的理念成为了治理国家和处理国际关系的价值准绳。
新中国成立初期,在处理对外关系时,一直都以“和合”理念为理论来源,例如,提出“和平共处五项原则”,特别是“求同存异”,体现了“和合”理念的精神内涵。在对外援助方面,中国以实现国家间的平等合作为援助目标,旨在促进双方的共同发展,这体现了中国传统文化中“和合”的价值理念。
2017年10月,习近平在党的十九大报告上指出,“推动构建人类命运共同体……始终不渝走和平发展道路、奉行互利共赢的开放战略,坚持正确义利观,树立共同、综合、合作、可持续的新安全观,……促进和而不同、兼收并蓄的文明交流……”,从中可以看出,新时代,中国传统文化观念对于中国对外交往仍具有理论指南的重要作用。
(二)理论基础:统一战线理论的延伸
1922年民主革命时期,中国共产党第二次全国代表大会上,第一次正式确立了建立“统一战线”的策略。随着革命的胜利与新中国的建立,统一战线的内涵逐渐延伸,不仅用于社会主义建设,还应用在处理国际关系上,形成国际统一战线理论。
1.理论内涵
就统一战线的内涵而言,主要是指不同的阶级、团体、政党集团以及国家和民族为了实现共同的目标和利益,而组成的形式上的联合。在选取联合对象时,需要先将现有的可选择对象进行类别划分,即“敌人”、“友人”和“中间人”。在建立统一战线时,需要与“友人”联合;对“敌人”打击;对“中间人”争取。统一战线理论可以看做是马克思主义关于无产阶级革命的重要策略,在他们看来,无产阶级只有团结一切可以团结的力量,建立范围广阔的统一战线才能够最大化地打击敌人,夺取最终的胜利。统一战线具有国内统一战线和国际统一战线的区别。新中国成立后,中国共产党带领全国人民,在国内建立起了全体社会主义劳动者拥护的爱国统一战线,共同为建设中国特色社会主义现代化国家而奋斗。就国际统一战线而言,中国在处理外交事务时遵循统一战线中关于敌友的原则,联合全世界的无产阶级共同奋斗。1949年11月,中国外交部成立大会上,周恩来提出,“外交有两方面,一面是联合,一面是斗争”。从中可以看出,国际统一战线理论是指导中国外交政策制定,包括对外援助策略的重要依据。
2.理论实践
自中国共产党成立后,在不同的历史阶段成功地使用了统一战线策略,最终建立了民主、富强的社会主义新中国。中国政府不仅在国内建设中号召全国力量建设国内统一战线,还在国际交往方面对国际统一战线策略运用自如。在新中国建国之前,毛泽东在谈到未来新中国的外交政策时,指出“在国外,联合世界上以平等待我的民族和各国人民,共同奋斗。这就使联合苏联,联合各人民民主国家,联合其他国家的无产阶级和广大人民,结成国际的统一战线”。新中国成立后的首次国家外交大会上,周恩来指出,“开辟外交战线,首先要认清敌友,……对最敌对的国家,应该对它坚决斗争”。从以上论述可以看出,统一战线理论,特别统一战线理论在应对国际形势的变化而延伸出的国际统一战线理论,成为新中国成立后相当一段时间里,中国在对外交往过程中制定和调整外交策略的主要理论依据,同时也是中国展开对外援助活动的理论依据。
中国的国际统一战线理论主要经历了三个实践阶段:第一阶段,从新中国建立到1969年。在这一阶段的外交策略上,中国政府实行“联苏抗美”路线。新中国成立后,美国立即对中国采取经济封锁、军事包围和政治孤立政策,其他西方国家唯美国马首是瞻,也纷纷表现出不情愿承认中国或与中国建立外交关系。在很长一段时间内,新中国的外交政策表现为“一边倒”,即向以苏联为首的社会主义阵营靠近,与世界范围内的社会主义国家建立统一战线,共同对抗以美国为首的西方国家。美国成为阻碍世界民主和平的敌人。对此,《人民日报》曾评论道,“我们共同的敌人是美帝国主义,我们大家都是站在一条战线上,大家需要互相团结互相支持”。这一时期,中国在开展对外援助时,对受援国选择以社会主义国家和反抗西方霸权以争取民族独立的国家为主,例如,中国对朝鲜的援助和对越南的援助等。第二阶段,从1970年——改革开放以后。在这一时期,中国政府实行“联美抗苏”战线。中国的敌友双方发生了重大变化。自20世纪50年代末期开始,中苏关系逐渐恶化,并在60年代末70年代初降至冰点,特别是1969年发生的“珍宝岛事件”,中国政府已经明确面临来自苏联的政治军事威胁。在这种情况下,中美外交关系却获得突破。1973年,美国总统特使基辛格秘密访华,标志两国关系开始走向正常化。毛泽东主席在会见基辛格时,指出“要搞一条横线,就是纬度,美国、日本、中国、巴基斯坦、伊朗、土耳其、欧洲”。此时,毛主席所说的“一条横线”就是一条联合以美国为首的亚欧国家,共同抗击苏联的军事威胁。1974年,毛主席接着创造性地提出了关于三个世界国家的划分,将世界上的国家划分为三个世界阵营,美国和苏联属于第一世界;日本、欧洲、加拿大属于第二世界;亚洲除了日本、整个非洲以及拉丁美洲属于第三世界。事实上,这样的国家划分标准也反映了当时中国国际统一战线的行动方向。在当时的国际形势之下,中国需要团结第三世界国家,争取第二世界国家,共同对抗第一世界国家的霸权主义。由于中苏交恶,那么联合美国共同反对苏联,成为当时统一战线的基本阵势。中国的对外援助政策完全服从于这一战略的实施,表现为加大对第三世界国家的经济技术援助,并适当地援助欧洲国家的民族革命,例如对阿尔及利亚抗法的援助。第三阶段,改革开放至今。在这一阶段,中国政府实行“和平发展”路线。20世纪80、90年代以来,特别是苏联解体以后,世界逐渐向多元化发展。面对国际形势的风云变幻,邓小平指出,“我们过去曾说过建立‘一条线’的反霸权统一战线,现在不搞那些,执行独立自主的外交政策”。可见,这一时期,中国的对外政策以促进世界和平发展为主要目标,而不是按照阵营选择合作伙伴。但是,国际统一战线政策仍然是中国制定和调整外交策略的理论指南,包括对外援助策略。中国开展对外援助的动机由反对世界霸权转变为加强合作与发展。例如,中国在中亚和非洲国家开展的双边援助,一方面促进受援国家的经济发展和社会进步;另一方面,也有助于中国出口贸易发展。
(三)影响因素:国际形势的演变
一直以来,中国的对外援助策略具有随国际形势的变化而不断调整的趋势。这与党和国家领导人对时代主题的精准把握有密切关系。大体上,对外援助的理念可以分为两个阶段:第一阶段,建国初——改革开放前,中国的对外援助理念为:独立自主、自力更生。在这一时期,世界面临战争与冲突。中国属于社会主义阵营,其对外援助以支持亚非拉人民摆脱帝国主义和殖民主义统治为目标,全力壮大社会主义阵营和第三世界国家的力量。特别是1964年,周恩来总理在非洲访问期间,提出了著名的对外援助八项原则,为中国对外援助事业指出了正确的方向,其中,体现出了中国对外援助坚持独立自主和自力更生的理念,不仅仅是对中国而言,也是对受援国而言。中国的对外援助旨在于对同属一个阵营的国家提供人力、武力和物力援助,帮助受援国走上经济、政治独立发展的道理,摆脱他国的控制,进一步实现壮大世界和平的力量。第二阶段,改革开放后——至今,中国的对外援助理念为:合作共赢、和平发展。1978年,十一届三中全会后,中国走上了改革开放的道路,中国的外交政策也做了相应的调整,逐渐展开深层次外交。早在1984年,邓小平指出,“和平与发展是当代世界的两大问题”。此时,世界主题和平与发展愈演愈烈,政治、经济、文化等领域都向着全球化发展。中国坚持继续实行对外援助,但是援助的理念产生变化。通过对外援助,一方面,加强中国与受援国之间的友好合作关系,符合和平与发展的世界主题;另一方面,全球化背景之下,在政治、经济、文化等各个领域开展互利互惠的对外援助是最有利于各国发展的途径之一。因此,中国的对外援助政策的制定与调整,与国际形势的演变具有直接关系。
二、新中国对外援助的实践
新中国成立之初,按照对外援助政策的演变主要分为两个阶段,首先,是开始阶段,即1950年——1963年;其次,是发展阶段,即1964年——改革开放前。
(一)开始阶段(1950——1963年)
新中国成立初期,在国内面临恢复经济发展和巩固新生政权的任务;在国外处于冷战格局之中,并且遭受来自欧美资本主义国家的政治鼓励、军事包围和经济封锁。尽管面对如此严峻的国内外形势,处于战略考虑,中国仍然迅速展开了对外援助事业,同时这也是中国外交政策影响下的结果。
1.对外援助实践
在这一时期,中国的对外援助方式大体区分为:军事援助和经济技术援助,其中军事援助与经济技术援助并不是单一进行的,而是交叉开展,相辅相成。在对外援助领域,中国本身具有双重身份:援助国与受援国,其中,以援助国身份为主;受援国主要是指,20世纪50年代前期,苏联为中国提供的物资和技术援助,其援助范围涉及经济、军事、科教文卫等各个领域,为中国的发展起到了促进作用。同样地,中国对受援国的援助行为也取得了上述作用。
(1)军事援助
1950——1954年,援越抗法。1945年,越南成立了以胡志明为首的越南民主共和国,随后法国开始阻止其开展民族解放战争。战争一开始,越南就陷入了不利地位。正值新中国成立之初,胡志明向中国提出援助请求,具体如下:3个师的装备和其他物资、1000万美金的财务援助、派出军事干部。1950年,胡志明亲自到达北京向中国政府提出援助请求。在中国、苏联与越南协商之后,三方就对越援助达成共识:基于中苏对国际共产主义运动的明确分工,援助越南的任务由中国主要负责。这样一来,在此次越法战争中,中国成为了唯一的全面的援助越南的国家。中国此次对越南提供军事援助,主要出于中国的战略安全和国际形势考虑。如果法国殖民者突破越南的防线,不仅越南的民族解放战争会遭到根本的破坏,而且还会增强帝国主义的力量,对中国,乃至整个社会主义国家阵营造成严重的威胁。当时,刘少奇认为援助越南意义重大,他指出,“如果我们不去帮助越南,……我们的困难就会更大,麻烦也就更大”。毛泽东指出,“世界上还有许多受压迫、被侵略的国家,他们在帝国主义的铁蹄下,我们不仅仅是同情他们,还要伸出双手去援助他们”。因此,对中国来说,援助越南不仅仅是战略的考虑,更是一种国际责任感的体现。在对越的军事援助中,中国确定了对越援助的具体方针:正当顾问、不做指挥;充分尊重越南人民的主权;不出境作战。随着战争的开展,中国的对外援助方针开始调整。中国向越南派遣了军事顾问团,指导越南的各项军事训练,帮助和协同越南对法作战。此外,中国还为越南修建了长达1000多公里的运输线;提供了价值1.76亿元人民币的物资援助;与越南开展贸易活动,并且越南处于顺差地位。中国的对外援助为越南最终取得战争胜利,起到了关键的促进作用。
1950——1953年,援朝抗美。1950年6月25日爆发朝鲜内战,美国受到冷战格局的影响,与其他15个国家组成“联合国军”,将朝鲜内战演变为一场国际性战争。朝鲜战争爆发后,中国立即展开对外援助,其援助动机主要出于以下考虑:首先,由于以美国为首的“联合国军”的介入,使得中国不得不为自身的经济和政治安全考虑;其次,出于国际格局的考虑,大力支持朝鲜人民开展解放运动,以壮大国际社会主义阵营的力量。最后,出于人道主义考虑。当邻国出于危机时刻,应该伸以援手,不能袖手旁观。对援朝抗美的援助,体现在各个方面。对此,毛泽东曾指示,“我们是彻底地认真地全力地打,只要我们有,朝鲜前线要什么就给什么”。在援朝抗美期间,中国开展了“全民援助”,动员全国上下为朝鲜战争贡献力量。从1950年6月——1953年12月,中国政府对朝鲜政府无偿提供了大量的军需物资和生活用品,总值达人民币72952余万元,此外,还有大批的粮食运往朝鲜国内。中国的志愿军也遭到了严重的损失,共损失兵员42.62万人。在朝鲜战争中,中国政府花费在战争中的全部费用多达100亿美元。并且在1953年,中朝两国公告中声明:1950年6月25日——1953年12月31日,中国对朝鲜提供的一切物资和用费,均无偿赠予朝鲜民主主义人民共和国政府。可见,中国对朝鲜提供军事援助的行为,无论其援助动机是否存在利己思想,但是最终无偿协定的签订,足以表示此次援助活动所体现的人道主义色彩。
(2)经济技术援助
1955年万隆会议召开后,中国对外援助的范围和援助方式发生显著的变化,表现在:经济技术援助成为主要援助方式;援助范围扩大,遍及亚非拉三大洲和部分欧洲国家。
首先,延续对战后越南和战后朝鲜的援助。战争结束后,越南和朝鲜都进入战后重建阶段,对此中国政府从人力、物力和财力上都给予了大力支持和援助,集中来看,主要集中在以下三个方面:其一,中国政府派遣专家顾问团和科研技术组或接受受援国的实习生来华学习技术,协助受援国政府制定和规划经济发展路线。1955年——1959年期间,中国共计向越南派出的技术专家和顾问达3600人,帮助越南建设了有助于恢复经济的具体工程项目;并接受来自越南的技术实习生和留学生,共计5500余人。朝鲜战争后,中国政府多次派遣技术人员前往朝鲜,帮助其恢复城市建设,并且接受朝鲜实习生来华学习各种工农业生产技术,共计1万余名。其二,中国政府为受援国提供资金援助。1955年,中国政府为向越南提供了8亿元人民币的无偿资金支持;1955——1958年间,对越南的经济援助已达11亿元人民币;中国为越南提供长期低息贷款。1954——1960年间,中国先后无偿援助朝鲜8万亿元人民币,且签订了3个无息贷款协定。这一时期,中国对越和对朝的援助主要是双边援助。再次,中国政府对受援国提供物资援助。中国为越南提供了武器装备援助;为朝鲜人民提供生产和生活的物资,如煤炭、布匹、粮食等。
其次,对亚非民族主义国家的援助。二战后,亚非民族主义国家艰难地建立了国家政权,但是社会经济发展任务十分艰巨。1957年,周恩来总理在访问亚欧11国后表示,中国应该在力所能及范围内向一些亚非国家提供经济援助。事实上,中国政府也是这样做的。就亚洲受援国家来看,1956年中国开始展开援助活动。同年,中国开始对柬埔寨提供援助,双方签订经济援助双边协定,但是协定不带有任何附属条件。中国提供无偿资金用于柬埔寨建设各种工厂和设备。至1964年,中国对柬埔寨提供了近5000万美元的无偿援助。中国对尼泊尔提供经济援助。1960——1961年,双方签订两个经济技术合作协定,为尼提供无偿援助,无偿援助的资金达6000万印度卢布,帮助尼泊尔建设成套项目和交通设施。随后,中国分别对也门、缅甸、巴基斯坦、印度尼西亚、老挝、叙利亚和斯里兰卡等国开展经济技术援助,不断地为受援国提供资金、技术支持,并且长期提供无息贷款。就非洲受援国家来看,万隆会议是中国开展对非洲国家援助活动的起点。在万隆精神的鼓励之下,非洲国家纷纷展开反对殖民主义的民族独立运动,为表示支持非洲国家的独立运动,中国政府立即展开对非洲国家的援助经济援助。1956年苏伊士运河战争中,中国政府向埃及提供2000万瑞士法令的无偿资金援助,中国红十字会援助埃及政府价值10万元人民币的医药物资。1958年阿尔及利亚解放战争期间,中国政府为阿临时政府提供无偿的物资、军火以及现汇援助,共计达7000多万元人民币。中国政府还为阿国无偿培训军事人员。战争结束后,中国政府继续对阿国展开援助,主要是经济技术援助,例如,提供无息贷款;提供粮食支援;派遣医疗队等。此外,中国政府还对几内亚、加纳、索马里等国进行经济技术援助,分别与援助国签订经济技术协定,协定中均不带有任何附属条;并向受援国提供无偿的粮食援助和长期无息贷款。
再次,对世界社会主义国家的援助。在特殊的历史时期,中国在国际统一战线理论的引导下,展开对同属社会主义阵营国家的援助。1952年,中国开始援助匈牙利。1952年,匈牙利灾荒,中国政府捐助5万吨粮食。1956年,中国向匈牙利工农革命政府无偿援助3000万卢布的物资;第二年,中匈双方签订有关现汇贷款的协定,确立了中国对匈牙利援助的基调。1954年,中国对阿尔及利亚展开经济技术援助,援助的内容主要包括:中国政府为阿尔及利亚提供无息贷款;无偿援助粮食和生产生活做需要的物资;无偿帮助阿尔及利亚建设军事和工业项目。1956年,中国展开对蒙古国的援助。同年,双方签订经济技术协定,中国政府需要向蒙古提供1.6亿无偿援款。1958年,双方再次签订两个经济技术协定,中国为蒙古提供长期恢息贷款和派遣技术人员前往蒙古帮助当地兴建生产设施。1959年,中国开始援助古巴,为古巴提供军事武器,以对抗美国的军事威胁和经济封锁。第二年,中古双方签订经济合作协定,中国政府承诺为古巴提供无息贷款。1963年,中国还向古巴提供粮食和物资,以缓解古巴的飓风灾难。
2.对外援助机制的初步建立
随着中国对外援助事业的发展,中央政府随即开始了对援助工作机制的初步建立,主要从政府文件和政府机构方面着手。
(1)出台对外援助文件
1958年10月,中央政府批准了国务院提交的有关展开对外援助工作的报告,报告名称为《关于加强对外经济、技术援助工作领导的请示报告》。这份文件是建国以来,中共中央首次以官方正式文件的形式对对外援助工作所做的指示。文件内容涉及对外援助工作的受援国对象、援助动机、援助方式以及援助意义等。在援助对象方面,文件指出,中国对外经济和技术援助应该选择社会主义阵营中经济欠发达的国家和亚非地区已经取得或正在取得民族独立的国家。在援助动机方面,文件指出,中国进行对外援助的目标在于促进受援国经济发展,帮助他们获得自力更生的能力,而不是导致受援国对中国的经济依赖。在援助方式方面,文件指出,在援助过程中,应当基于中国的技术能力和受援国的发展状况,以中、小为主和土洋结合的方法,增强受援国的经济力量。在援助意义方面,文件明确指出,认真做好对外经济、技术援助工作,是一项严肃的政治任务,也是我国人民对兄弟国家和民族主义国家的人民应尽的国际义务。这对于增进社会主义阵营的团结和繁荣,发展我国同民族主义国家的友好关系,和打击以美国为首的帝国主义阵营的侵略和扩张活动,具有重大的意义。
(2)建立对外援助机构
随着中国对外援助工作的日益展开,中央政府开始设立专门的对外援助机构管理和展开外援工作。
1954年,原中央人民政府对外贸易部更名为中华人民共和国对外贸易部,主要的工作是负责对外援助的谈判和签订协议的工作;中国对外实行的成套项目援助工作由国家计划委员会分工给国务院相关部门执行;1956年,对外贸易部下设技术合作局、对外经济联络局等,共同开展国家外援工作;1960年,全国人民代表大会决定设立对外经济联络总局,主要负责对外经济技术援助工作;1964年,撤销对外经济联络总局,设立对外经济联络委员会(2003年,改称为商务部),下设三个部门分管社会主义国家、亚洲国家和非洲国家;1965年,国务院在中南、东北、华东和华北四个地区分别设立对外经济联络局,负责外援工作和外事接待。此外,中国还在许多驻外使馆相应设立经济参赞处、经济商务参赞或经济代表处,负责对外接待和对外援助工作。
(二)发展阶段(1964年——改革开放前)
20世纪60年代后,国际形势发生变化,中苏关系恶化,美国继续封锁中国,在外交上,中国需要对抗美国与苏联两个大国,因此,需要进一步开拓外交空间,加强同第三世界国家之间的联系。另外,从中国已经取得的对外援助成效上总结经验,继续发展对外援助事业。
1.对外援助八项原则的提出与内容
在万隆精神的鼓励下,1964年初,周恩来总理在访问非洲加纳期间,提出了中国对外经济援助的八项原则,以应对中国外交和对外援助的新局面。八项原则的主要内容是:第一,中国政府一贯根据平等互利的原则对外提供援助,从来不把这种援助看作是单方面的赐予,而且认为援助是互助的。第二,中国政府在对外提供援助的时候,严格尊重受援国的主权,绝不附带任何条件,绝不要求任何特权。第三,中国政府以无息或者低息贷款的方式提供经济援助,在需要的时候延长还款期限,以尽量减少受援国的负担。第四,中国政府对外援助的目的,不是造成受援国对中国的依赖,而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路。第五,中国政府帮助受援国建设的项目,力求投资少,收效快,使受援国政府能够增加收入,积累资金。第六,中国政府提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资,并且根据国际市场的价格议价。如果中国政府所提供的设备和物资不合乎商定的规格和质量,中国政府保证退换。第七,中国政府对外提供任何一种技术援助的时候,保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术。第八,中国政府派到受援国帮助进行建设的专家,同受援国自己的专家享受同样的物质待遇,不容许有任何特殊要求和享受。对外援助八项原则是中国外交和平共处五项原则和万隆会议精神的具体体现。八项原则的提出,一方面,促进了中国与第三世界国家的友好合作关系,提高了发展中国家在国际格局中的地位;另一方面,使得中国在国际上的地位有所提升。改革开放后,经过一定的改革与调整,对外援助八项原则仍然是指导中国开展外援活动的指导思想。邓小平指出,在援助问题上,方针要坚持,基本上援助的原则还是那八条。
2.对外援助实践
(1)对非洲国家的援助
20世纪60年代中期以后,中国对非洲的援助转向支持非洲人民的政治独立和经济发展。这一时期,撒哈拉以南的非洲在面临反对殖民统治和争取民族独立的战争。在这一问题上,中国政府表示坚决支持非洲人民的民族战争。中国政府先后支持安哥拉反对葡萄牙民族战争,莫桑比克解放阵线等,据统计,中国共计向23个正在进行民族解放战争的国家提供物资和军事援助。此外,中国政府还以军事援助和技术援助的形式支持非洲已经独立的国家,协助他们进一步巩固刚建立的民族政权,援助的物资包括弹药、塔克、工程器械等。
中国政府还对非洲展开经济技术援助,帮助非洲国家发展经济建设。在二战前,非洲属于欠发达地区,一直以出口原料为主,工业发展程度较低。因此,中国在对非援助上,以解决人民吃穿为主要项目;在成套项目援助上,主要建设工厂、开展全面技术和经营管理等方面。非洲的受援国包括:马里、刚果、坦桑尼亚和南非等。此外,自上世纪60年代开始,中国还对非洲一些国家提供医疗事业援助,包括:派遣医疗队、无偿提供医疗用品和器械等。援助至1967年,中国分别与12个受援国签订了援助协定,这些国家包括:几内亚、马里、肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚、赞比亚、毛里塔尼亚、阿尔及利亚、索马里、刚果和埃及。援助内容主要是提供物资、外汇以及成套项目。
(2)对亚欧国家的援助
这一阶段,中国对越南抗美战争提供军事与经济援助;对阿尔及利亚突破苏联封锁提供经济与军事援助;对朝鲜国家建设提供经济技术援助;对罗马尼亚提供经济援助。援助的内容主要体现在以下几方面:首先,在经济援助方面,为受援国提供物资与无息贷款支持。例如,1961年——1969年,中国向阿尔巴尼亚提供了近15.5亿元人民币的无息贷款;中国向罗马尼亚政府提供物资、成套设备等援助。其次,在军事援助方面,为受援国提供军事人员、武器和军事技术支持。例如,在越南抗击美国战争期间,中国向越南派遣志愿军协助越南战争,支援各种军事武器等;中国对阿尔及利亚提供军事武器和军事技术援助,并且一切援助都是无偿的。
3.对外援助机制的发展
(1)完善对外援助政策体制
20世纪70年代,随着中国对外援助活动的展开,服务于对外援助工作的机制和政策也产生一些新的变化,主要表现在三个方面。首先,完善对外援助体制。在对外经济联络部下开设办公厅、政治部和分管不同事务的6个局;成立成套设备出口公司;1971年,中国政府摒弃了总交货人部制,开始应用承建部负责制。其次,合理地调整外援的范围和结构。文化大革命期间,中国国内经济受到严重影响,国民生产总值下降。根据1975年,中共中央的文件,中央政府开始相应地调整和压缩对外援助的规模和策略。在这个文件之下,中国对外援助的资金和规模都有所缩减,当年的援助资金已经比上年减少3.1亿元人民币。在对外援助方式方面,以1973年为分界点,之前中国对第三世界国家的援助以无偿援助为主;之后中国开始展开贸易形式的援助,并且,通过贸易形式援助的比例不断扩大。再次,召开有关对外援助工作的会议。20世纪70年代开始,中央对外经济联络部先后召开5次有关对外援助工作的会议。这5次会议受到中共中央的高度重视,国家重要领导人纷纷出席会议,并在会议上发表重要讲话。援外会议的召开,有助于在总结对外援助经验的基础上,进一步有效地调整外援的格局与策略,完善对外援助的建设机制。
(2)调整对外援助格局
这一时期,中国对外援助的格局发生变化,主要表现为:停止对越南和阿尔及利亚的援助活动。从新中国建立以来,中国政府向越南提供了大量无偿的经济技术与军事援助,援助总额价值200多亿美元。到1975年,越南实现全国统一,在苏联的蛊惑之下,开始将中国视为最危险的敌人。越南开始伤害和驱赶在越南的华人,并且不断地在边境制造流血事件。对此,1978年,中国政府先后将在越南的所有援助项目停止或取消,全部撤回专家技术人员。
自上世纪60年代,因共同反对苏联,中国与阿尔及利亚形成亲密的战友关系,中国对阿尔及利亚提供了大量的经济技术援助。据统计,中国给阿尔及利亚提供的经济和军事援助达90亿元人民币。20世纪70年代末,中国结束十年浩劫,但阿尔及利亚在这个问题上与中国产生分歧。并且,阿尔及利亚向中国政府提供过高的援助要求,在得不到满足的情况下,开始大肆破坏两国的援助关系,甚至诋毁中国专家和技术人员。中国不得以被迫停止对阿尔及利亚的援助活动,专家和技术人员也被分批召回。
中国对外援助格局的变化代表了中国对外交往策略的调整,由过去的无偿援助和无条件满足受援国条件到合理调整对外援助策略。
三、改革开放前中国对外援助的主要成效及存在的问题
自新中国建立到改革开放前,中国对外援助工作取得了很大的突破与成效。从援助对象、援助内容、援助金额到援助形式上都呈现出新的特点。然而,中国的对外援助事业在取得成绩的同时,也存在一定的问题。
(一)中国对外援助取得的成效
1.中国对外援助的成效
(1)在援助对象方面
经过近30年对外援助事业的开展,中国受援国的范围逐渐扩大,遍及世界五大洲。在援助对象上,受援国包括:亚洲、非洲和拉丁美洲中与中国同属一个阵营的社会主义国家,例如,朝鲜、古巴、匈牙利等;亚洲和非洲争取民族独立的民族国家,埃及、刚果、阿尔及利亚等,例如;还有位于南太平洋的斐济、巴布亚新几内亚等国家。此外,20世纪70年代,中美关系正常化后,促进了中国与世界各国的外交友好关系,中国还为一些刚建交的发展中国家提供了援助,如,拉丁美洲的智利和秘鲁等。总体来看,中国的援助对象基本上属于第三世界国家的人民。
(2)在援助内容方面
在这一时期,中国对外援助的内容主要以资金、现汇、物资以及无息贷款等为主。随着对外援助活动的深入和广泛开展,援助的数额逐渐增大。1971年——改革开放前,属于中国对外援助事业的高峰期,在这一时期里,中国共向68个受援国提供了共计296.6335亿元人民币的资金援助,相比较建国初——1969年时间段里,这一时期的援助总额多出来110.227亿元人民币。援助物资的类型主要是粮食、医疗用品、布匹、食盐、白糖等日常生活和生计用品,以应对受援国家人民物资短缺的困境。中国政府向一些受援国家提供无偿资金赠予和长期的无息贷款,例如,越南、朝鲜和阿尔及利亚等国。综上,在援助内容方面,在一定程度上,中国的对外援助体现了人道主义色彩,从道义上帮助受援国家解决生存和发展问题。
(3)在援助形式方面
起初,中国的对外援助形式以双边援助进行,但是,在双方签订援助协定时,中国政府承诺不附带任何附属条件,因此,中国与受援国之间的双边援助对于中国而言,并没有取得相应的经济权利。1971年,中国在联合国的合法权利获得恢复,中国随即与联合国配合,展开国家多边援助。对边援助至1978年,中国向联合国发展系统提供用于多边援助的贷款总额达40万美元和1620亿万元人民币,这对于中国对外援助事业来说,是一个新的发展和突破。
中国的对外援助包括军事援助、经济援助和技术援助等方面。在军事援助方面,中国主要提供军事武器和军事专家顾问,也会接受受援国军事人员来华开展免费军事训练;在经济援助方面,中国主要提供物资、贷款和现汇等援助行为;在技术援助方面,中国为受援国兴建铁路、城市等基础设施,还建成一批重要的成套工程项目,帮助受援国提前进入国民经济恢复和发展阶段。
(4)在援助格局方面
中国的对外援助格局主要以第三世界国家为主,包括亚非拉的社会主义国家和民族主义国家,大洋州的斐济和巴布亚新几内亚等地开展援助,中国对外援助的范围可以称得上,遍布世界五大洲。中国对外援助的格局团结了第三世界国家,也在一定程度上巩固了社会主义阵营。其中,对越南和朝鲜的援助,为中国祛除了边界隐患。但是,改革开放前期,中国的援助格局发生变化。中国停止对越南和阿尔及利亚的援助。
2.中国对外援助的影响
中国对外援助对受援国家产生了深刻的社会影响。首先,中国提供的对外援助为受援国在二战后恢复经济发展提供了有利的经济支撑。例如,对尼泊尔、巴基斯坦以及智利和秘鲁等;其次,中国的对外援助为受援国开展民族独立战争提供了及时的军事支援,帮助其尽快取得本民族的独立。例如,中国援越抗法战争和援朝抗美战争;再次,中国对外援助为受援国提供了道义上的支持,双方建立了友好合作关系,使受援国在国际上不再孤立无援。
中国对外援助将第三世界国家联合起来,壮大了社会主义阵营的力量,强有力地打击了美苏大国的霸权阴谋,为破解世界霸权主义格局产生了一定的阻挡作用。一方面,提升了中国的国际地位和国际声誉;另一方面,为促进世界向着和平与发展道路前进,提供了中国力量。
(二)中国对外援助存在的问题
20世纪70年代以后,随着中国对外援助事业的发展,随之也暴露出一些问题,有待商榷和进一步解决。
1.对外援助机制的不够完善
20世纪60年代,中国对外援助机制初步开始确立,随着后期的发展和完善,中国对外援助体制的文件、指导原则和机构建设已经取得了相应的成就,特别是,对外援助专门会议的召开,标志着中国对外援助事业进入了专业化发展阶段。但是,中国对外援助事业仍然存在问题,表现在:对外援助机构还不够完善,没有形成有效的监督机制;对外援助活动未纳入法制体系,缺乏专门的法律法规对其展开约束;多边援助发展不够充分,其相关的机制还不完善;缺乏专门经过培训和从事对外援助的工作人员,一般情况下是由外交部门的工作人员填补工作空白;对援助政策的制定不够细致,过于笼统和宽泛,不利于对外援助工作有序和高效地进行;等等。以上都是由于中国对外援助体制不完善而存在的问题,有待在改革开放时期进一步发现和解决。
2.存在过度援助的现象
20世纪70年以后,随着对外援助事业的展开,援助工作中的问题也进一步暴露,中共中央和国务院指出,“对外提供援助没有坚持量力而行的方针,对外援助任务特别是对一些重点国家承担的任务过重,不注意经济规律,浪费比较严重”。因此,中国在对外援助过程中,忽视了受援国和本国的经济发展能力和规律,甚至有时在克服本国经济困境的情况下,对受援国的援助要求不加思考,有求必应,一方面,导致中国本国的经济发展受到影响;另一方面,造成受援国对中国经济援助的依赖。这种情况下,不利于双方的经济健康发展,也有损于中国人民的社会生活水平提高。
四、结语
中国对外援助思想的形成主要受影响于以下三个方面:对中国优秀传统文化的借鉴、国际统一战线理论的延伸以及国际格局和主题的演变。中国对外援助不仅是中国外交的重要内容,同时也向世界展现了中国对外交往的价值理念和原则动机。自新中国成立到改革开放前期,中国对外援助共经历了两个发展阶段:第一个阶段,新中国建立——1963年,属于对外援助开始阶段;第二个阶段,1964年——改革开放前期,属于对外援助的发展阶段。从以上两个阶段来看,中国的对外援助的各个方面都呈现出了新的演变趋势。在第一阶段,中国的援助对象主要由亚洲的社会主义国家向其他地区的社会主义国家扩散;援助方式包括军事援助、经济技术援助和人道主义援助等多种方式,并且以上方式通常在同一受援国内交叉进行。这一时期,中国的对外援助体制初具规模,积累了一定的经验和教训,为下一阶段的对外援助工作奠定了基础。在第二阶段,国际格局和国内政治形式发生变化,中国及时调整对外援助策略。1964年,周恩来提出对外援助八项原则,为中国的国际援助工作提供了具体明确的政策指导原则。在援助对象和规模上,受援国家增多,遍及世界五大洲,援助金额扩大,援助形式和内容逐渐丰富,中国开始参与多边援助。在改革开放前期,中国的对外援助体制逐渐向着成熟化发展。基于外援活动中的一些问题,中国也开始调整对外援助的格局,例如,停止对阿尔及利亚和越南的援助;重新考虑中国与受援国之间的经济发展关系;进一步完善对外援助体制等等。
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